H 22 - Holzhacker

Mulige forklaringer på forskelle/ligheder i nationale parlamenters institutionelle udvikling med afsæt i Holzhacker: ”Nationale parlamenter i den Europæiske Union” (2004). (Hugget fra Lykke)
De nationale parlamenter udvikler sine institutioner som følge af pres oppefra EU-niveau og vælgerpres nedefra. Presset fra EU-niveau skabes fordi, medlemslandene har afgivet beslutningskompetencer om lovgivningen på stadig flere af de områder, som de nationale parlamenter traditionelt har varetaget. Det betyder demokratisk underskud, fordi vigtige dele af EU-apparatet ikke på samme måde som det nationale parlament er direkte folkevalgt. Samtidig mister de nationale parlamenter den kontrol, de normalt har haft over lovgivningsarbejdet. Da de nationale parlamenter fortsat har ansvaret for implementeringen af de stadig flere love, stiger ønsket om medindflydelse på det forudgående arbejde naturligt. Presset forstærkes, når de nationale befolkninger samtidig stiller de nationale parlamenter til ansvar for lovgivning på EU-niveau. De nationale parlamenter udvikler sine institutioner som et modtræk til denne for de nationale parlamenter ikke gunstige udvikling på EU-niveau.
Holzhacker opstiller otte kriterier til vurdering af parlamenternes kontrolbeføjelser i forhold til regerings mandat i lovgivningsarbejdet på EU-niveau. Kriterierne opdeles i tre overordnede kategorier: formelle regler, institutioner og partiadfærd. De formelle regler og institutionerne knytter an til en historisk institutionalisme forklaring med fokus på konteksten og forløbet frem til de institutionelle ændringer. Den rationelle instiutionalisme kan bruges til at se på betydningen af aktørerne i institutionerne for udviklingen. Partiadfærden lægger sig op ad forklaringer baseret på den sociologiske institutionalisme. Hver af disse institutionelle forklaringstyper lægger sit eget fokus på årsager til institutioners opståen og videreudvikling.
Holzhacker peger her på regeringstyper som forklaring på forskellige og ligheder, fordi typen af regering i en historisk institutionalistisk optik er afgørende for, hvordan de nationale parlamenter vælger at tilpasse sig den stigende europæisering. Holzhacker konkluderer i denne sammenhæng, at parlamenter med mindretalsregering har mest indflydelse på regeringens beføjelser, parlamenter under koalitionsregeringer har nogen indflydelse, mens parlamenter under flertalsregeringer har mindst indflydelse. Afgørende er altså i hvor høj grad regeringen er afhængig af parlamentet og dermed inddrager parlamentet for at opnå sine beføjelser. Hvis parlamentet har ringe indflydelsesmulighed, vil de alt andet lige søge at skabe stærke institutioner til at opveje den skæve magtfordeling. Dette ønske om at udvikle institutioner, så de står stærkere forstærkes, hvis der samtidig ikke eksplicit er nedfæstet nogen formelle love og regler for regeringens inddragelse af parlamentet i sine beføjelser på EU-niveau. Parlamentet vil alt andet lige skabe stærke institutioner, hvis ikke regeringen ved lov er forpligtiget til og dermed ikke kan afvige fra at orientere og konsultere parlamentet i EU arbejdet. I den forbindelse er det bemærkelsesværdigt, at man i England ikke har udviklet stærke kontrolinstitutioner trods flertalsregering og mangel på klar lovgivning på området. Omvendt i Danmark har man trods ofte mindretalsregeringer og stærk lovgivning udviklet en stærk, parlamentarisk kontrol skabt gennem Europaudvalget og ministerrådsmøderne som institutioner. Således har strukturer, traditioner og det institutionelle design, særligt i spændingen mellem de nationale parlamenter og regeringer, afgørende betydning for udviklingen i de nationale parlamenters institutioner. Vi må alligevel som følge af disse paradokser søge andre forklaringer på forskelle og ligheder.
I en sociologisk institutionel optik kunne man alternativt pege på kulturelle, normmæssige, adfærdsmæssige forklaringer i de nationale parlamenter og deres tilpasninger til europæiseringen af lovgivningsarbejdet. Hvis parlamentet har tradition for at være konsensussøgende, har man ikke behov for at udvikle kontrolinstanser, fordi parlamentet allerede besidder stor indflydelse på lovgivningen i EU-arbejdet, når de af regeringen tages med på råd. Hvis der i parlamentet er tradition for at være åben overfor diskussion og dialog, således at oppositionens ønsker og holdninger tages med på råd, er der derfor ikke behov for stærke kontrolinstanser som kan skabe konsensus og lydhørhed. Holland står som et eksempel på et europæisk land, hvor en meget stærk kultur for at skabe konsensus og midtersøgende politikker, har medført et mindre behov for at oprette institutioner til at kontrollere regeringens EU-politik. Omvendt kan ønsket om at oprette Europa-udvalget i Danmark derfor ses som en konsekvens af et til tider anstrengt forhold mellem opposition og regering i forhold til den politiske linje i internationale institutioner, herunder eksempelvis fodnotepolitikken i NATO.
En anden kulturel og normmæssig faktor som har indflydelse på den nationale tilpasning til europæiseringen, er befolkningens engagement i EU-projektet. Hvis befolkningen ikke interesserer sig for EU og udviklingen af dette, stilles der ingen krav til parlamentet om øget kontrol af og fokus på regeringens beføjelser i EU. I England er befolkningen kritiske men dog mindre engagerede i den førte EU-politik, hvilket betyder at parlamentet ikke har samme incitament til at udvikle kontrolinstitutioner sfa. befolkningsmæssigt pres, end i lande som eks. Danmark hvor interessen for EU-spørgsmål er større.
Som en sidste forklaringstype, kan man i den rationelle institutionelle optik pege på fremtrædende politiske aktørers interesser og ønsker i forhold til den institutionelle tilpasning til EU. Helt konkret handler det om de ønsker som aktørerne, herunder eksempelvis interesseorganisationer, magtfulde politikere samt medierne, frembringer i forhandlingssituationen under udviklingen af institutionerne. Herunder opstår forskelle og ligheder i tilpasningen fra land til land, afhængigt af de vindende aktørers præferencer.
Konkluderende kan forskelle og ligheder i de nationale parlamenters institutionelle tilpasning til EU, således forklares gennem forskellige forklaringsmodeller. Dog er det ikke entydigt, hvilke faktorer, som er nødvendige og hvilke, der er tilstrækkelige.