Hix - Kapitel 2 - Executive politics.

Teorier om magtdeling og -delegering
Hix mener ikke længere at den klassiske tredelte magtdelingsform er tilstrækkelig i beskrivelsen af de reelle magtmæssige forhold. Regeringen er ikke blot den udøvende magt, men har to adskilte roller; politisk magt (fremsættelse af lovforslag) og administrativ magt (implementering heraf).
En måde at analysere magtdelingen er principal-agent analysis. Magtdelingen opstår når en "principal" i den oprindelige magtdeling ikke kan løse visse opgaver, hvorfor løsningen heraf uddelegeres til en "agent" (eksempelvis EU-kommissionen).
Dette kan have tre teoretiske følger, som alle består i, at agenten får eget liv og egne interesser.
Følgerne ved alle disse tre teorier er at "agents wish to diverge from the principals' original policy intention" (Hix (2005),p.29).
Agenten (eksemplificeret ved kommissionen) kan således ved bureaucratic drift ændre policy i retning væk fra den ideelle udformning for "the principal" (medlemslandende) og i retning mod dens egne præferencer. Denne proces kan dog hæmmes gennem overvågning og regler.

Ministerrådet / rådet for den europæiske union
Ministerrådet har både lovgivende og udøvende magt. Den udøvende magt udøves på fire måder. Gennem treaty reformer, "the open method of coordination", implementeringsansvar og "the comitology system" - komitésystemet. De to første er knyttet til kommissionens politiske magt og de to sidste til dens administrative -.

Treaties
Magtfordelingen går som følge af kompromis-traktater mod stadig større udøvende magt til EU og kommissionen. For at undgå en anarkisk stilstand grundet staternes forskellige interesser uddelegeres kompetence til en overnational aktør. Dette har været et grundlæggende træk ved både Paris-traktaten, Rom-traktaten, Traktaten om det indre marked samt Maastricht-, Amsterdam- og Nicetraktaterne.

The European Council / Det Europæiske råd
European council, som består af statslederne fra EUs medlemslande, er det øverste organ i opgaven med at overvåge og begrænse kommisionens magt. Endvidere tager det sig sammen med resten af ministerrådet af opgaver fra søjle 2 og 3.
European council er en slags "provisional European government". Formanden for dette råd er EUs agerende formand. Denne post besættes efter tur af medlemslandenes statsledere og skifter hvert halve år.
Dette råd træffer et vidt-spændende udvalg af beslutninger. Sagerne er på forhånd gennemarbejdede på et lavere ministerrådsniveau eller af COREPER (Ibid,p.37).
For at sikre at den vedtagne lovgivning vedtages, benyttes processerne open method of coordination (kollektiv overvågning af indenrigspolitikken medlemslandene imellem) og naming and shaming (sanktionsmetode, hvor et medlemslands eventuelle mangler udtrykkes offentligt i nedsættende termer).

National koordination
Medlemslandene er selv ansvarlige for at koordinere og implementere EU-policy. I denne proces spiller medlemslandenes embedsmandsapparater en central rolle. Disse sammenflettes i forskellige ekspert- og rådgivningskomiteer o.l. under kommisionen, og er dermed både involveret nationalt (forberedelse af lovforslag, implementering m.v.) og på overnationalt plan (gennemgang af kommissionens lovforslag etc.).
Der er forskellige teoretiske bud på, hvad dette samspil mellem nationale og overnationale organer, udmønter sig i.
Et bud er Fusionstesen, hvori det påstås at samspillet er en sammensmeltning af nationale- og europæiske administrative pligter. Denne fusion er sket med baggrund nationale administrative eliters interesser i at øge egen magt på bekostning af nationale parlamenter.
Den konstante interaktion mellem EU og medlemsstaterne har medført en Europeanization, da de ensartede policy-procedurer i EU-regi har en harmoniserende effekt på staterne.
Graden af europæisering afhænger især af medlemslandenes (1)institutionelle kapabiliteter og (2) "opportunity structures and interest relations" (Ibid,p.40).

Kommissionen
Kommissionens ansvarsområder er fordelt på tre niveauer; kommissærerne, bureaukratiet og et netværk af semi-autonome agenter.

Kommisærerne
Hvert medlemsland har én kommisær. Disse mødes mindst en gang ugentligt. Før eventuelle beslutninger træffes skal et forslag opnå absolut flertal i kommissionen (kommissionens valgregler - Ibid,p.41).
Kommissionens formand har særlige beføjelser - han er "first among equals". Han forbereder bl.a. en overordnet politisk dagsorden for kommissionens arbejde og for de enkelte møder. Desuden kan kommissionens formand bestemme hvilket resort den enkelte kommissær skal styre. Formandens politiske indflydelse bestemmes dog i høj grad også af personlige egenskaber og idealer (om formanden - Ibid, p.43).
Lige under kommissærerne i hierarkiet findes deres håndplukkede kabinet, som hver er ledet af en "chef de cabinet". Kabinettet har til opgave at virke som politiske antenner og filtrere IO'ers indflydelse. Kabinettet klarer de fleste punkter på kommissionens dagsorden, men overlader dog de mest politisk kontroversielle emner til kommissionen selv (Ibid, p.43).
Kabinetternes arbejdsbyrde bliver stadig større, og effektiviteten af denne byrdes løsning afhænger af dygtigheden af de personer som sidder i kabinettets nøglestillinger (eksempelvis formandens kabinetchef og kommissionens generalsekretær (som også er styret af formanden)).
Kommssærerne skal virke for hele Europas interesser - og dermed ikke eksklusivt deres eget medlemslands interesser - det såkaldte uafhængighedsprincip (Ibid, p.44).
Kommissionens politiske sammensætning har stor betydning for dens førte politik samt for kommissærernes valg af resort og har endelig indflydelse på kabinetternes sammensætning.

Bureaukratiet
Under kommissionen og dens kabinetter findes generaldirektoraterne, som minder om embedsmandsværkerne i danske ministerier. Disses personale rådgiver kommisæreren, forbereder lovforslag og overvåger implementering. Generaldirektoraterne er mere specifikt inddelt end de resort, som kommissærerne står for (Ibid, p.46 - liste over generaldir. - p.48). Generaldir. er selv ansvarlige for policy initiativer indenfor deres felt.

Regulatorer
EU kommissionen kan udstede regulativer og direktiver uden brug af den lovgivende magt (ministerrådet). Dette sker på områder, som er mindre politisk interessante, kræver ekspertviden eller behøver en hurtig reaktion.
Endvidere er det ønskeligt at nogle agenter er uafhængige af det politiske maskineri. Dels for at mindske kommissionens arbejdsbyrde, dels for at få ekspeditionen af sagerne til at gå hurtigere og dels for at få et uafhængigt syn på sager som konkurrence eller monetær politik. Disse agenter kaldes quangos (quasi-autonomous nongovermental organizations). Kommissionen kan på sin vis siges selv at være en sådan quango (Ibid, p.49).
Disse quangos kan opdeles i fire kategorier:
1. Agenter som styrker EU-markedet ved at servicere specifikke industrier.
2. Agenter som samler information til policy-brug
3. Agenter som fremmer samarbejdet mellem europæiske industrier og fagforeninger.
4. Agenter som klarer opgaver specifikt for EU.
(Ibid, p.50)

Comitology
Comitology er betegnelsen for det system af komiteer, som enten kan have en rådgivende, styrende, regulerende eller "vagt"rolle (afhængig af lovforslagets emne og indhold) i forbindelse med kommissionens arbejde.
Kommissionens samspil med komiteerne, ministerrådet og EP kan ses i skemaet p. 54-55.
Det er dog sjældent at komiteerne benytter sig af deres magtmidler (0,1% af lovforslagene), men dette skyldes muligvis blot at kommissionen kan forudse mange af komiteernes holdninger og derfor på forhånd tilpasser lovforslagene hertil.
Europaparlamentsmedlemmer har kritiseret comitology-opbygningen for dens manglende gennemsigtighed og underminering af den europæiske magtdeling. Gennemsigtigheden er dog siden blevet forbedret (Ibid,p.58).

Demokratisk kontrol
Udnævnelsen af kommisionen og dens formand sker vha kvalificeret flertalsafstemninger i det europæiske råd. Udnævnelserne kan herefter veto'es af europaparlamentet. EP-Veto'et kan komme i spil i et ekstremt tilfælde af kommisionel uduelighed, men EP vil ikke benytte det for meget af frygt for at blive opfattet som uansvarlige (Ibid,p.60). Veto'et er endnu ikke blevet brugt formelt, men trusler herom har været anvendt (ex: Santer-kommisionens afgang).
Der er således tale om en fusion mellem den udøvende og den lovgivende magt når kommisionens udnævnelse og lovforslag kræver flertal i henholdsvis EP og MR.
Dog har EP ikke nogen magt over udvælgelsen af Kommisionens kandidater, men kun veto over de kandidater MR vælger. Endvidere benyttes veto'et blot i ekstreme tilfælde og ikke i dagligdagspolitik.
Disse demokratiske problemer skyldes MS's ønske om at holde et vist greb om EUs institutionelle magt.

Parlmentarisk "scrutiny".
EP har ret til store mængder information for at kunne udfylde deres rolle som "vagthund". Kommisionen, komiteerne, rådsmedlemmer og eks. ECB giver derfor regelmæssige svar på diverse spørgsmål i EP (uddybelse Ibid,p. 62-63).
I forbindelse med EUs bureaukratiske vækst har der været stadig større ønske om øget gennemsigtighed, og de sidste år har både EP og kommisionen derfor arbejdet for dette (Ibid,p.63).
Hvis mindst en tredjedel af de nationale parlamenter finder at et lovforslag ikke stemmer overens med kompetencefordelingen mellem EU og MS, er kommisionen forpligtet til at genoverveje forslaget.
Regeringernes handlen overvåges endvidere på nationalt plan af europa-rådene, som modtager information om lovforslag og kan stille ministrene til regnskab nationalt. Der er dog stor forskel på ERs effektivitet og indflydelse (Ibid,p.64).
ER kan i høj grad opfattes som et forsøg fra de nationale parlamenters side på at genvinde magt som er tabt til EU og regeringerne (Ibid,p.65).

Udbud og efterspørgsel af EU-regering
En model til at forklare fremkomsten af EU er en klassisk udbuds-efterspørgselsmodel.
Efterspørgslen skyldes behovet for en initiativtager til love vedr. det fælles marked, en uafhængig agent til at udøve og administrere disse love samt at oprette en institution, som bekymrer sig om længere udsigter end næste valg (Ibid,p.65-66).
Delegeringen af magt til kommisionen er afhængig af hvilket område det drejer sig om. Områder som MS er relativt enige om og områder som kræver megen ekspertviden uddelegeres i højere grad til EU.
MS ønsker at bevare den udøvende magt, men forskellige årsager gør det mere fordelagtigt at overlevere magt til kommisionen på visse områder. For at undgå en kommisionel prægning af disse policy-områder er comitology-systemet oprettet (Ibid,p.67).
Udbuddet er betinget af kommisionen, hvis hovedformål er at styrke egen magt (Ibid,p.67). Denne magt søges ikke øget gennem et ønske om flere ressourcer, men gennem et ønske om større magt over den politiske dagsorden. Dette skyldes kommisionens "comitologiske" baggrundsopbygning.
Kommisionens magt er størst ved informationel assymetri -, ved visionsmangel - og ved uenighed i MR.
Kommisionens interesser er endvidere betinget af private organisationers lobbying og indflydelse på komité-systemet.

Den største styrke ved systemet for EUs udøvende magt er den store grad af kontrol og kompromissøgning. De to største svagheder er manglen på egentligt politisk lederskab og manglen på direkte demokratisk kontrol (Ibid,p.70-71)

Litteratur:
Hix, Simon (2005) The Political System of the European Union, 2nd edn., Palgrave.